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城镇化呼唤土地管理制度改革(2013-01-29福州晚报)

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发表于 2013-1-29 18:35:54 | 显示全部楼层 |阅读模式
核心提示 一场推进新型城镇化的“大动作”,启动在即。改革开放三十多年,中国的经济取得了巨大的成就,但近几年,经济发展的深层次矛盾越来越显现出来。而启动“新型城镇化”,再造一个中国发展的黄金十年、二十年,成为最高决策层开出的一剂重要药方。而推进新型城镇化,除了“人的城镇化”、“提高城镇化质量”之外,绕不开的一个重要的话题,就是土地从哪里来?土地蛋糕怎么切分?9 I  V2 ?8 _: C% u
■据《财经国家周刊》8 @, f9 L% _6 F9 D) Q
    新型城镇化“破土”必须解决“土地蛋糕怎么分”的问题
3 A5 Y  V/ H) J8 p9 r; ?, b    记者从一线调查来的情况是:发达地区面临着用地不足的矛盾,有着通过“新型城镇化”释放发展空间的强烈冲动;中部地区则一边是新开发的一些“工业园区”人气不足,一边是基层干部忙着“赶农民上楼”腾用地指标;一些欠发达地区的干部则还是一脸茫然。( f9 e1 c9 A+ @2 r. a
    一些基层干部告诉记者,现在地方财政较为困难,是想通过“新村改造”等工程,置换出一些用地指标,多出让一些土地“换钱”,来缓解一下财政紧张的情况。; {" b% k6 t% U- f, _
    农民怎么想呢?一方面,他们有着对进入新城镇生活的憧憬,包括希望进入大中城市安居乐业,离开祖祖辈辈“面朝黄土背朝天”的生活;另一方面,他们又焦虑与不安,担心今后的生活没有着落,成为城市里的“新贫民”。 一些学者则表现出他们的忧虑,担心一些地方政府利用“新型城镇化”,以各种名义掠取农民的土地利益,上演强势政府、强势资本与弱势农民的不对等博弈。. f8 E& P+ p- v1 L" o( z
    因此新型城镇化“破土”,必须解决“土地蛋糕怎么分”这个大课题,千万不能忽视农民的眼前和长远利益。8 z* ^0 e/ G5 s! q
    近日,由国土资源部历时三年编撰的《全国国土规划纲要(2011年~2030年)》,和国家发改委城市和小城镇改革发展中心主导研究的《全国促进城镇化健康发展规划(2011年~2020年)》成为舆论关注焦点。有消息称,这两个事关未来城镇化道路、模式选择的规划,目前“正在研究广泛征求意见当中”。% Q; e  c4 q4 T6 y
    但要想使得这场关乎中国几亿人福利、命运的新型城镇化“大动作”好事办好,还需要更为系统化的改革设计,这方面,既需要来自基层一线的探索,也需要改革的顶层设计,一场深水区的改革,已到了临界点。. ^: G4 E: f0 Z# X
    中国新一届的领导集体,无一例外都有着丰富的基层工作经验,他们深刻了解中国的土地和农民,深刻了解地方运作的实际,深刻了解中国的现实与未来。也正由于此,中央提出要召开一次“城镇化工作会议”,集中研究中国推进城镇化的改革与路径选择,我们对此深深期待。, J5 a& Y# B9 o) S9 s* K7 j

$ \' Z* V- {2 `( u# V% j嘉兴实验或成统筹城乡发展的典范# K. X4 D" f- f8 Z& g+ X4 d' W
    嘉兴是全国第一个制订出台城乡一体化发展规划纲要的地级市。早在2004年,时任浙江省委书记的习近平就专程到嘉兴蹲点调研过,认为嘉兴有条件成为全省统筹城乡发展的典范。
; ?- ^* |1 N9 P8 h2 s    2008年,嘉兴市创新性地提出节约用地的“两分两换”模式后,国土资源部及相关研究机构的领导也曾多次到嘉兴进行过专题调研指导,并就两项工作在拓展建设用地新空间上的成效给予了肯定。记者获悉,嘉兴正争取成为规划试点或实验市。一旦成行,有关“基本农田置换新机制”、“农村土地综合整治节余指标市场化交易”等农村土地使用制度的改革创新,有望在嘉兴实施。& w5 V  x5 K& V3 b6 [* A
    嘉兴从2012年初开始推动的以“两退两进”为抓手、推进低效建设用地再开发的工作,也走在了浙江省的前列。“两退两进”取得的节地经验和遇到的供地(保留建筑物)、收益分配等难题,也可能为国土资源部制定存量用地的管理制度改革提供参考。在嘉兴市国土资源局四层的会议室里,局长汪善明和几位工作部门的负责人接受了记者的专访。. N, p( `5 A9 M3 v5 R" r# \
    汪善明介绍,2004年1月5日,《嘉兴城乡一体化发展规划纲要》颁布。两个月后,时任浙江省委书记习近平就到嘉兴蹲点调研了4天,鼓励嘉兴经过3年至5年的努力,成为浙江全省统筹城乡发展的典范。& X  H" Z- d2 Q. ~$ x; _' I0 {
    “建设用地总量严格控制,耕地红线不能突破,上有‘天花板’,下有‘底线’,嘉兴又是万亩良田地区,问题就来了,比较纠结。”谈及此,汪善明面色变得沉重。
7 g6 x8 O) l8 A/ C3 C/ R1 q    据汪介绍,嘉兴的城乡一体化实践面临着“发展缺空间”、“用地缺指标”、“补充缺潜力”的三重矛盾。按照城乡一体发展理念编制的“1+X”镇村规划,规划建设用地只有25%位于新一轮土地规划的允许建设区,有29.4%位于基本农田保护区;“十二五”时期嘉兴市每年建设用地需求量在3万亩以上,但浙江省下达的计划指标只有1万多亩,缺口达2/3;嘉兴是平原,没有大量可用来改造为建设用地的低丘缓坡,耕地的垦植程度已达到极限,后备土地资源极其缺乏。
. K2 Q2 R8 F$ M6 j1 _$ r. `    以嘉兴市下辖嘉善县为例。县长许晴晒出了“土地账”,按照2006年~2020年土地规划,全县可新增建设用地23平方公里,到2011年底已用掉18平方公里,剩下9年仅剩5平方公里。 如何破解用地瓶颈的问题,摆到了嘉兴市政府的面前。
# o9 Z* ]) I/ g2 k+ B- B通过协商收回、关停淘汰等7种途径盘活农地和存量地
2 L; ~. i1 O+ Y/ y4 N( @) K( c    “散居的农村自然村多达17000多个,农村居民点占城乡建设用地的比例达到了59.5%,近几年居民点的用地规模还在不断扩大,这是不正常的。”汪善明说,这也让嘉兴的发展看到了空间。
2 n+ f  K- m0 x+ }, Y# Y    乡村工业和居民点建设存在着一定的土地浪费现象,如果能够盘活上述的土地资源,就可为经济社会发展腾出空间,为城乡一体化提供用地保障。怎么盘活呢?嘉兴市开出的第一张药方是“两分两换”。3 s, E: q+ n$ L( P- ]+ X+ T
    嘉兴市设计了以优化土地使用制度改革为核心的“两分两换”试点模式,探索将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开,以承包地换股、换租、增保障,推进集约经营,转换生产方式,以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转移生活方式。$ g" y+ M% o3 A
    2009年,嘉兴市又启动了“两新”工程建设,把建设“现代新市镇”和“城乡一体新社区”作为统筹城乡发展的突破口和切入点。过程中,嘉兴推出了劳动就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等的“十改联动”,在全国率先取消了“农业户口”。5 Q0 f  D; o. L& O  b7 X& B* |
    通过农村土地整治项目和城乡建设用地增减挂钩工作打包,采用政府主导型、村集体自主型和市场主导型三种投资模式,货币安置、联排多层自建住房、单体自建住房、公寓房安置等多种方式,不仅缓解了嘉兴发展用地紧张的局面,也使农民收入连续八年持续保持增长,成为浙江省内城乡差别最小的地级市。, r4 p! n1 V: ]( W, n. V9 k
    嘉兴市国土资源局耕保处处长孙立忠向记者介绍,截至2012年11月底,嘉兴市118个农村土地整治项目已复垦土地面积13499亩,规划复垦新增耕地超过3万亩。2 V0 K$ r9 |1 p3 J3 z" V( I5 k2 Z9 j& R
    同时,嘉兴城镇低效建设用地的再开发工作也提上了日程。开出了缓解用地紧张的第二张药方“两退两进”。6 o6 z; u5 S4 N6 a: H1 b, j
    2012年初,针对产业低、小、散,结构不尽合理,发展模式粗放较为突出等现状,嘉兴市以“两退两进”(退低进高、退二进三)为抓手,确定年内腾出低效建设用地8000亩,并提出到2015年腾退利用低效土地力争达到4万亩的目标。嘉兴市国土资源局土地利用处处长王新龙告诉记者,嘉兴实施了“两退两进”,低效用地再开发指标在干部考核中占10分,高于GDP占比。“两退两进”锁定的项目包括国家明令淘汰的落后产能项目、高能耗高污染的项目、对安全生产有威胁的项目、闲置或近乎闲置的项目、低效工业和房地产项目。采用协商收回、关停淘汰、转移转产、倒逼提升、兼并重组、鼓励进三、收购储备等7种途径实现再开发。' c$ q! `  K1 }  Q4 Z2 n! S( m
    根据各区县上报的数据,截至2012年11月底,嘉兴已经完成了325个目标项目的腾退,共计腾退土地面积为11000多亩。主要涉及低效用地回收、关停淘汰、转移和兼并重组,230个项目,9876亩土地。  d: M& ~, c; O; O
    从试点实践结合潜力分析看,嘉兴市今后每年可通过农村土地综合整治和城镇低效用地再开发,分别可增加1万亩用地空间,从而实现建设用地供需总体平衡。
  W" y) y9 Y1 Y. w+ ?改革遇“制”障 进展很受限
" T* \- S- ]/ o6 t# c9 b7 v    虽然地方试点出颇多有价值、可供借鉴的经验,但“创新”“破旧”和现状的冲突却在试点地区对立,且尖锐起来。浙江省各地摸底的低效用地再开发潜力虽然很大,但是因为存在法规政策障碍,进展非常受限。: }' f$ f$ w; j6 c
    比如,在历史遗留用地的处理上,各地不同程度存在来源不合法、手续不完备的用地,其中不少是低效用地。如果严格按现行法律政策处理,需要补办用地手续,土地变换使用用途后还需重新招拍挂出让,不仅成本高、过程繁琐,而且极易引发利益纠纷,实践中往往阻力很大,甚至无法进行。
) L1 [5 V: @7 b! o    另外,现行政策规定,土地出让金执行收支两条线管理,任何地区和部门不得减免土地出让收入。这一规定不利于发挥原土地权利人的积极性和主动性。据介绍,绍兴市红星美凯龙项目提升转型取得成功,当地政府将土地纯收益的60%返还企业起到了重要作用。上述问题,涉及到现行法规政策的突破。国土资源部内部人士表示:“要进一步扩大试点范围乃至在全国范围内推行,有赖于法律政策的调整和完善。”
) F* f% |6 n' S    “土地管制制度改革已经到临界点了,两三年前徐绍史就说过这样的话。”一位不愿具名的土地专家表示,土地管理制度改革既需要“自下而上”的探索,也需要“自上而下”的顶层设计。
  ^/ a& O1 }. n& l# @    然而,问题的关键在于,如何将有益的试点经验进行扩大,并提升为下一步的制度参考?( i$ u  a  Y0 ?
    中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英曾撰文表示,应把土地制度改革上升为国家安全战略。“因为社会许多强势利益集团已经深深卷入土地利益关系,任何土地改革方案不可能取得一致意见。即使最有利于增进国家利益的土地改革方案,也不会取得社会基本共识。在这种情形下,需要少数政治家在改革中采取果敢行动。”. e! `' E$ \$ w
    “政策决策层和政府机构的研究者希望制度改革要‘自上而下’的顶层设计,学者希望制度改革要‘自下而上’大胆地探索创新。两方都没错,关键是打破现有政策法规制度的约束,政府必须做到‘有所为’。”上述专家说。0 n" E, D$ G" L6 a9 U/ R* K. n+ y

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